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中国社会转型与社会创新管理

 

中国社会转型与社会创新管理
                                        易小平
 
当代中国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期,社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻变化,原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已经不能适应新的现实要求。因此,如何形成具有中国特色的社会管理理论,创新社会管理体制,构建与发展社会主义市场经济相适应的社会管理新格局,实现社会和谐稳定,既是当前理论界关注的重要前沿课题。
一、社会转型时期社会管理创新课题面临的责任和使命
中国在从传统计划经济体制向现代市场经济体制转轨过程中,创造出持续高速经济增长的根本原因,不外是推行放开和开放的松绑放权型改革,满足了一个经济机制良好运行的四个先决条件:承认个人利益、给人们更多的经济自由、实行分散化决策、引入各类激励(包括市场)机制,从而很好地解决了信息和激励的问题。
笔者的观察和思考,中国经济和社会问题的长期深层次根本问题在于:深层次制度障碍未破除,深层次市场化改革滞后,政府、社会与市场的治理边界界定不清晰、不合理。导致“三重三轻”的不科学发展观:重政府轻市场,重国富轻民富,重发展轻服务。当前中国面临的诸多深层次矛盾和问题都与政府职能的越位、错位和缺位有关。政府与民争利、行政干预增多、经济结构不合理、收入分配不公、产业结构失衡、消费驱动偏弱、机会不均、生态破坏、环境污染、城乡差距和贫富差距持续扩大、腐败丛生和违法乱纪屡禁不止、利益集团影响变大;其他如社会诚信危机,教育投入严重滞后,国民基础教育薄弱,犯罪案件、经济纠纷、民事纠纷增多,社会结构不稳状态有扩大化趋势,等等。随着社会利益主体的多元化、利益矛盾的复杂化、利益冲突的尖锐化,改革已然越过普惠的帕累托改进阶段,进一步深化改革难免会触犯一些既得利益集团,包括政府由于高度介入经济而形成的自身庞大的利益存在。过去在政府主导下的发展经验也可能成为未来发展的桎梏;重国富轻民富,市场作用欠发挥,人为压低,使得市场价格传递信息、提供激励及决定收入分配三个基本作用被严重扭曲;国民收入分配过于向政府倾斜,导致了两方面的不良后果,经济与社会发展失衡、城乡发展失衡、区域发展失衡、经济发展与生态环境失衡等,都与这种政府主导模式和政府的缺位、错位和越位有关;特别是城乡发展失衡的问题愈演愈烈,中国城乡居民收入在总体稳步增长的同时,城乡居民之间的收入差距却在拉大,没有社会公共基础设施的发展,没有一个相对合理的社会财富分配体系,公民参与市场竞争的起点公平条件将难以得到保障,社会的公平正义将无法实现。对现阶段的中国而言,要实现兼顾效率与公平的包容性增长,关键是政府的定位必须作出重大转变。
当前经济社会形势的一个突出特点,就是经济持续快速发展、政治保持总体稳定、社会问题多发凸显。社会问题多发凸显有诸多因素的影响,其中一个重要因素就是现有的社会管理体制难以适应经济社会快速而深刻的变化。这就迫切要求创新社会管理体制。社会结构的深刻变化要求创新社会管理体制。随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展,中国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日趋多样化,现有的社会管理体制面临一些重大变化的挑战。这些都是中国社会管理面临的新任务。社会组织方式的深刻变化要求创新社会管理体制。随着经济体制的深刻变革,社会组织方式发生巨大变化。这个变化可以概括为从“单位人”到“社会人”的变化。一方面,随着“住房自有化、就业市场化、社会保障社会化、后勤服务市场化”等改革的推进,作为传统管理体制基础的“单位组织”把社会问题解决在基层的能力弱化,有些单位组织则彻底解体;另一方面,就业方式的多样化使社会流动加快,改革开放后大量新产生的就业组织大都采取了“非单位”的管理体制。在城市就业总人口中,“单位人”由过去占95%以上下降到现在占25%左右。在政府和分散的“社会人”之间,原有的单位管理网络在弱化,而新的社区管理网络还不够完善,导致出现社会整合的缺失。在这种情况下,政府往往要直接面对分散的个人,加大了治理的成本,自上而下社会事务的落实和自下而上社会问题的解决受到阻碍。同时,基层的一些社会纠纷和社会矛盾无法解决在基层,导致上访案件增多;在一些地方,有些社会问题由于多年积累,形成民怨,很容易因意外事件造成群体性事件。因此,加强和改善社会管理,需要进行新的探索,走出一条与社会主义民主政治和市场经济相适应的社会管理的新路。
社会行为规范和价值理念的变化要求创新社会管理体制。市场取向的改革促进了经济发展,显著地改善了民生,也带来社会行为规范和价值理念的变化。对个人利益的追求获得了正当性和合理性,但约束、监督追求个人利益的行为规范系统还不完善;社会生活和生产行为的复杂性大大提高,但适应这种复杂性的社会管理技术还没有得到相应提高;市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化,但与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设明显滞后;等等。因此,在创新社会管理体制的过程中,不仅要重视硬件建设,而且要注重软件建设。要大力推进社会主义核心价值体系建设,更新社会管理的理念,完善与新型社会管理体制相适应的道德秩序、诚信体系和行为规范。
二、改革和创新社会管理体制的目标及路径选择
现代社会管理是一个以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程。在计划经济时代,中国社会管理的基本体制是政府承担着几乎全部社会职能,以单位为基础对社会实行总体控制,社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的管理体制。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立,社会组织体系发生深刻变化,传统的行政化单位体制逐步弱化,国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础,同时强调在改革中剥离单位原来承担的社会职能,实现社会职能社会化(以及某种程度的市场化)。但是,社会管理体制改革明显滞后,在一段时间里仍然习惯于以行政化手段进行社会管理。这样,一方面国家在改革经济管理体制时努力把组织社会生活的职能转移给社会,而另一方面社会却因为传统社会管理体制的延续而不能有效地自我发展和组织起来,难以承接这种职能转移。要解决好这一矛盾,就必须在社会建设过程中构建现代社会管理体制。从宏观上说,这需要解决好以下三个方面的问题。
科学认识现代社会管理体制建设的主要目标。党的十六届四中全会第一次提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。一般而言,现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程,也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成、缺一不可,更不能相互替代。因此,现代社会管理体制建设就包含着两个基本目标,即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效;另一方面要加快社会的自我发育,增强社会自我管理的能力,扩大社会自我管理的范围。鉴于目前中国社会的发育和发展明显滞后的现实状况,第二个目标的确立和实现显得尤为重要。然而,中国社会领域的发展必然与西方国家有很大的不同,参与社会治理的不仅仅是相对于国家和政府的民间社会组织。推动社会领域的发展,应充分发挥社区自治组织、工青妇等人民团体、行业协会的作用,广泛动员各种社会力量参与社会管理和服务。
改革完善政府社会管理体制。现代政府社会管理的主要事务,是公民个人、家庭、基层自治社区和非营利社会组织所不能办理的公共社会事务,这些社会事务涉及社会整体的公共利益,必须依靠国家权力和政府权威予以办理。现代政府社会管理的主要内容包括保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全以及应对社会危机等。现代政府社会管理的主要目的,是培育合理的现代社会结构,促成公平公正的社会利益关系,化解社会矛盾冲突,维护社会秩序和稳定,从而构建经济、社会与自然协调发展的社会基础和环境。现代政府社会管理的基本方式,是社会法规和社会政策。要不断完善规范政府行为、保障公民权益、促进社会公正、推动社会发展的社会法规体系,制定各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策。这四个方面构成现代政府社会管理的基本逻辑和路径。为了构建现代社会管理体制,一切与此相矛盾或背离的现行社会管理制度都应被纳入改革和完善之列。目前,尤其需要深化对城乡管理体制、社区管理体制、社会组织管理体制、公共资源投入管理体制的改革。
大力发展社会自治和自我管理。以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理,是现代社会管理体制的两大组成部分之一。培育和发展社会自治和自我管理能力,不断扩大社会自治和自我管理的社会空间,是推动社会管理体制现代化的重要环节。在现代社会,形成政府与其他社会管理主体共同参与社会治理的体制机制,提高社会自治与自我服务能力,努力降低社会管理的行政成本和总成本,已成为社会管理体制改革发展的基本趋势。中国社会管理体制改革和创新面临的问题是,社会自我发展空间仍然较小,相对于强大的国家和市场而言,社会还处于弱势地位,自治和自我管理能力不足、条件有限,甚至难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的以及国家相对退出后留下的社会管理职能。因此,要大力发展和培育中国社会自治和自我管理的能力。
三、改革和创新社会管理体系建设的对策建议
构建新型社会管理制度体系,是加强和创新社会管理的关键。当前和今后一个时期,加快构建健全的新型社会管理制度体系的主要任务是,着力从源头治理、动态协调和应急处置三个层面,构建相互联系、相互支持的一整套规范、机制和制度体系,尽可能减少社会问题,及时化解社会矛盾,果断处置社会冲突与社会对抗,最大限度地激发社会创造活力,最大限度地增加和谐因素和减少不和谐因素,最大限度地化消极因素为积极因素。
源头治理是治本之举。加强源头治理,从根本上讲,就是要在党的领导下,坚持发展是第一要务,坚持在发展中解决问题,全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态建设,特别是要着力解决好民生、民主、民心问题,促进社会进步和人的全面发展;从社会管理本身讲,就是要构建源头治理体系,使关口前移,尽可能防止、减少、弱化严重社会问题和社会冲突的产生。这不仅是社会管理部门的职责,也是各部门、全社会的共同责任。
要健全社会规范体系。社会规范体系是通过制定法律和道德规范等确定共同行为准则来指导和约束人们行为、维护社会秩序的基本手段。社会规范体系不健全,或不遵守共同行为准则,是产生社会矛盾、引发社会冲突、危害正常的社会生活的重要根源。要在各个领域加快建立和完善行为规范体系,通过自律、互律、他律,把人们的行为尽可能地纳入共同行为准则的轨道,形成既要维护社会公共权益、又要尊重个人合法权益,既有统一意志、又有个人心情舒畅的社会环境。要加快公民个人基本信息制度、个人信用管理制度等社会基础制度建设,对违反社会共同行为准则的,要有相应的惩戒制度。
要着力保障和改善民生。完善群众基本利益保障机制,解决好民生问题,是社会管理源头治理的根本。各级政府要切实履行好保障和改善民生的职能,把促进基本公共服务均等化作为社会管理源头治理的重要基础。最大限度地使有劳动能力的人能够实现就业。坚持优先发展教育,更加重视教育公平,满足群众多样化的教育需求。坚持公共医疗卫生的公益性质,努力健全覆盖全国城乡的基本医疗卫生制度,逐步实现人人享有基本医疗卫生服务。把保障性住房作为重要的民生问题,加大保障性住房建设和农村危房改造力度,有效解决城乡低收入家庭和各类棚户区家庭的住房困难。加快完善社会保险制度,进一步完善城镇居民养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度,健全农村社会保险的各项制度,扩大社会保险覆盖面,提高社会保障水平。建立健全社会救助体系,充分发挥慈善事业在社会管理中的作用。
要维护社会公平正义。在一些领域和方面存在的不公平不公正问题,是引发一些社会不和谐甚至严重社会问题的重要原因,也会直接挫伤一部分群众的积极性。维护公平正义是维系社会秩序和活力的基本条件,是社会主义和谐社会的内在要求。发展社会主义民主政治,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。建立健全权利平等、机会平等、规则平等的法律制度,尊重公民的合法权利。建设公平高效权威的司法制度,秉公执法,廉洁执法。探索建立社会保护体系,完善保障就业权、健康权、教育权、居住权等公民基本权利的社会政策,确立平等保护与特殊保护相结合的制度,对权益易受侵害的群体和个人给予一定的倾斜保护。确立底线公平,实行最低保障、最低限度保护,并在发展的基础上逐步实现实质平等。
要完善政府决策机制。决策不当是引发一些社会问题的重要因素。政府科学决策是体现人民当家作主、增进公民政治参与、强化社会管理源头治理的重要环节。各级政府要不断完善重大事项调查研究和集体决策制度,重大政策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见制度,进一步健全民主决策程序。对事关群众切身利益的重大决策,要建立社会风险评估机制。重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前,都要采取公示、听证等方式广泛听取意见,充分考虑可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素,对大多数群众不理解不支持的事项缓出台或不出台,确保决策的合法性、合理性、可行性、安全性。
要深化体制机制改革。创新社会管理体制机制,是加强源头治理、促进社会管理既有秩序又有活力的重要保障。为此,要继续深化重点领域改革。积极稳妥地推进户籍管理制度改革,落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,逐步建立城乡统一的户口登记管理制度,加强和改进流动人口的服务管理,积极探索流动人口管理新办法。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系,实现各级政府事权和财权相统一,加大各级财政对基本公共服务的投入,重点对农村和中西部地区进行倾斜,使城乡居民都能够享受到均等的基本公共服务。深化收入分配制度改革,初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系,再分配更加注重公平,逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重,着力提高低收入者的收入,逐步提高扶贫标准和最低工资标准,建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制,进一步完善对高收入人群税收调节制度,扭转收入差距扩大趋势。
要强化思想道德建设。社会秩序是人们价值认同的结果,加强思想道德建设是建设和谐有序社会的基础性工程。要切实把社会主义核心价值体系融入国民教育和精神文明建设全过程,使之转化为全国人民的自觉追求。建设和谐文化,加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设,引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任,努力形成讲秩序、强责任、守诚信、重包容的文明风尚。深入开展群众性精神文明创建活动,完善社会志愿服务体系,形成男女平等、尊老爱幼、互爱互助、见义勇为的社会风尚。
要加强社会心理服务工作。当前社会竞争压力加大,个人心理健康成为社会管理中亟待引起重视的新问题。要教育引导公民特别是青少年,树立正确的世界观、人生观、价值观,加强自身修养,提高自我和谐能力。在全社会开展个人心理健康知识的宣传,普及相关知识。建立健全个人心理医疗服务体系,大力开展个人心理调节疏导工作,建立心理危机干预预警机制。对因生活和工作等受到挫折而缺乏信仰、法治观念淡薄、对生活失去希望的人要给予更多关注,见微知著,针对不同情况开展疏导、帮助、教育,使其重振生活信心,避免走向极端。
加快政府职能转变。在现代市场经济条件下,政府的主要作用应该是为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境,以提供经济发展所需的软件和硬件基础设施,这是政府公共服务的经济维度。要求政府多伸“援助之手”,采用“无为之手”,让财富更多地流向百姓,以最大化社会经济福利。只有这样才能从根本上改革政绩评价体系,引导地方政府更多地关注科学发展,形成可持续的平稳较快发展和最终构建成和谐社会。从全能型政府向有限型政府转变。政府的触角无所不至,过度干预经济,使得规则让位于“关系”,这本身说明中国的市场化程度还不是非常成熟。放眼世界,选择市场经济的国家占绝对多数,但真正建立起规范的市场经济的国家并不多,就是因为没有建立起法治环境和民主制度,陷于权力设租、寻租的权贵资本主义的泥淖中。所以,建立有限政府,关键是要让公共权力的行使受到法律的约束和民众的监督,也就是民主法治问题。从这个意义上看,中国要实现更深层次的改革突破和发展创新,还必须进一步加快推进政治体制改革,至少是行政体制的改革,这应该成为未来三十年改革开放的重要议程,是国家真正实现长治久安和现代化的根本保障。然而,政治体制改革是一个系统工程,不能故步自封,也不能好高骛远,需要循序渐进、扎实推进。当务之急,是将行政体制改革这一政治体制改革的重要内容做实做好。一个政府是否真正有作为,不在于其管得到底有多宽,而在于管理的范围和程度是否合理,管理的方式和结果是否有效,是否让市场、让政府有效。从而从根本上改变政府越位、错位、缺位的现象,充分发挥市场机制作用。具体而言,只有正确处理好“政府与市场、国富与民富、效率与公平、投资与消费、内需与外需、农村与城市、沿海与内地、发展与稳定、发展与教育、发展与生态”这十大基本辩证关系,加强深层次改革和长效制度建设,才能真正实现市场经济条件下基于合理健全规则的无为而治,以及推动科学发展,最终构建和谐社会,实现长期可持续的发展。(作者单位系重庆市涪陵区建委)
 

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